不负春光，勠力前行 | 吕红兵宣讲全国两会精神

2018-04-02  上海律协

2018年3月31日，上海市第十届律师代表大会第四次会议召开，本市近300名律师代表参加会议，会议一项重要议程为邀请第十三届全国政协委员、中华全国律师协会副会长吕红兵宣讲全国两会精神。

作为一名新任政协委员首次参加“两会”，充满新鲜感、责任感、使命感、获得感、幸福感。回顾十五天的参会历程，我感触最深的还是宪法修正案通过的历史意义，监察法出台的重大影响，以及政府工作报告强调的公共法律服务对律师业带来的机遇和挑战。

01

宪法修正案为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了最高级别、最强权威的法律保障，也标志着中国特色社会主义法治建设进入新时代。

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，必须推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依宪治国、依宪执政，必须实施全党和全民尊宪、学宪、守宪、维宪。

这次修宪，充分并集中体现了时代精神、发展理念、人民意志、法治原则，有迫切的现实必要、丰厚的人民期待、深刻的历史意义、久远的未来价值。

第一，确立科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，为推进国家治理体系和治理能力现代化以宪法的最高法律形式、最强法律效力提供了指导思想，国家治理体系的建设有了最高准则，国家治理能力的提升有了最强引领。

第二，调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容、完善依法治国和宪法实施举措等内容，都是国家治理体系和治理能力现代化建设中的历史实践总结、现实客观要求、未来方向指引。

第三，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，有效把党的领导落实到国家治理体系建设的全过程、有效把党的领导贯彻于国家治理能力提升的各方面，确保国家治理体系和治理能力现代化建设始终沿着正确方向前进。

第四，修改国家主席任职方面的有关规定，实现了国家宪法与党的章程规定的一致、实现了宪法相关规定彼此的统一，不仅从立法完善角度，而且从国家根本发展利益角度，有利于维护党中央集中统一领导，有利于国家领导体制加强，无疑为国家治理体系和治理能力现代化建设提供了坚强有力的领导体制，提供了长治久安的法律保障。

第五，增加有关监察委员会的各项规定，是对国家政治体制的完善、对国家法治体系的加强、对国家监督体系的健全，丰富和发展了全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。

可以这样认为，本次修宪，是法治中国建设的巨大成就，是全面依法治国的重要举措，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重大保障。

宪法的生命在于实施，宪法的权威在于实施。在宪法实施过程中，应当加强合宪性审核工作，特别是在本次修宪中增加设区的市制定地方性法规的规定的现实情况下。要进一步建立健全合宪性审查法律制度，在这一制度的原则、内容、标准、程序、责任等各个方面、各个环节作出更加明确的有针对性和操作性的规定。

同时，培育和增强各级领导干部和广大群众的宪法意识任重道远，应该在国家层面统筹规划、统盘考虑、统一安排，开展新一轮的大规模、全覆盖的普及宪法活动，内化于心，外现于行，使尊宪、学宪、守宪、维宪成为各级领导干部和人民群众的法定义务和自觉习惯，使践行和弘扬社会主义法治精神成为我国社会的良好风尚。

02

监察法为构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制提供了坚实、有力的法治保障，也标志着中国反腐败法治化在新的历史时期再启程。

党的十九大报告指出：“健全党和国家监督体系”。“深化国家监察体制改革”，“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代两规措施”。“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。

在宪法中增写监察委员会的内容并制定监察法，是落实党的十九报告要求的重要体现。宪法修正案在国家机关一章中专门增写监察委员会一节，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。赋予监察委宪法地位，对深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系，深入推进反腐败斗争，具有非常重要的政治意义和法律意义。

宪法写入监察委员会，是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，是对国家监督制度的顶层设计。同时，监察委员会依宪设立，又是我国法律体制、法律体系、法律关系的的重大完善，是对国家监督机构法律地位尤其是宪法地位的确立。

监察法是反腐败国家立法，监察委员会是反腐败专门工作机构。中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监察法的出台，标志着反腐败国家立法的建立，是深化国家监察体制改革的法律依据。

监察法依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，这意味着，我国的反腐败工作在已经取得压倒性态势的基础上，在规范化法治化道路上再启程，为深入推进反腐败斗争，巩固这一压倒性态势并且向夺取压倒性胜利前进提供了坚实的法律保障。

一是，监察法明确了基本原则。

强调党的领导原则、宪法原则和法律原则，指出要坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建具有中国特色的国家监察体系；国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济；构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

监察法确认的这些原则，是贯穿反腐败斗争的灵魂与红线，保证监察工作沿着正确方向规范运行。

二是，监察法界定了监察范围。

监察机关按照管理权限，对六大类公职人员进行监察，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员以及参照公务员法管理的工作人员，也包括法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，还包括国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。

监察范围对公职人员的全覆盖，界限明确、界定准确，使反腐败工作“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”有了权威而可操作性的法律依据。

三是，监察法确立了监察职责和监察权限。

监察机关依法行使监察权，其主要职能是维护宪法和法律法规，依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务犯罪违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，其职责是监督、调查和处置。监察机关有权依法向有关单位和个人收集、调取证据。对职务违法的被调查人，可以要求其就违法行为作出陈述。对涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的被调查人，可以进行讯问，要求其供述涉嫌犯罪的情况。被调查人涉嫌贪污贿赂等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，符合法定情形的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

上述这些具体的规定，从法律上既明确了监察机关的权利又规定了其义务，既赋予了其权力又对其进行约束，体现了权利和义务对等、权力与责任统一的法治原则。

四是，监察法理顺了监察程序。

监察机关应严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。采取留置措施后，除有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的，应当在24小时以内，通知被留置人所在单位和家属。留置时间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。对监察机关移送的案件，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。 人民检察院对于有法定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。

上述规定，使监察机关职权分明、监察工作程序顺畅；使监察机关和检察机关彼此配合、相互衔接，保证了监察工作的合法有序和反腐败斗争的工作效率。

五是，监察法强化了依法监督和法律责任。

监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。在法律责任上，一方面有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，应该承担责任。另一方面，监察机关及其工作人员有违反法律规定的情形的，依法也要受到处理，构成犯罪的也要被追究刑事责任；而监察机关和监察人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。

上述规定充分说明，监察工作本身也要被依法监督，监察权力运行的监督和制约机制本身就是健全党和国家监督体系的重要内容，其本身就体现了监察体系的全面覆盖性和依法行使监察权的原则。

监察委员会的设立和监察体制的建立，是我国政治体制、政治体系的一个重大变化，也是法律体制、治理体系的深刻变革。

监察法通过并实施后，有大量的法律制度需要随之修订，相应的司法活动及法律服务需要适应，对法学研究工作也提出与时俱进的要求。

从宏观角度，我们讲到“法治”，包含了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的全过程、全方面。而科学立法是从人大立法角度，严格执法侧重指政府依法行政，公正司法则是司法机关的职责，全民守法的主体是全民。在监察法制建立后，国家政治体制和法律体系中包含了监察制度和监察机构，因此，“法治”的内涵是不是应该相应予以充实丰满，增加监察法治的内容。一方面需要我们的立法机关和领导人对“法治”作出更为全面的阐述，一方面也需要法律工作者对“法治”进行更进一步的实践探索和理论总结。增加监察法治方面的表述，既要达到文字的精准，以及与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法表述的文字对应和匹配，同时内容上也应该更加规范与完整，符合宪法和监察法明确规定的内容。是不是可以用“从严吏法”类似的表达，“从严”来自于“全面从严治党”的“从严”，“吏”对应的是属于监察法规定的监察范围内的公职人员，“法”则与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的“法”相对应。

从中观层面，监察法出台后，检察机制应与之有效衔接，需要从组织法和程序法的角度对检察立法进行修订和完善，例如人民检察院组织法，对检察院的职责要作出修改；在程序法方面，则要形成检察机关和监察机关既相互配合，又相互制约的体制机制，检察机关依法采取强制措施、审查起诉和提起公诉，在依法惩治腐败犯罪中继续发挥其重要作用。

在微观方面，以律师执业为例，监察法规定了留置措施，经留置如移送检察机关审查起诉、提起公诉，正常的情况下则需要检察院采取强制措施如逮捕，那么在人民检察院审查批准逮捕期间，就应充分保障律师的会见权，发挥律师的辩护作用。同时要推进以庭审为中心的刑事诉讼制度改革，包括提高证人出庭率，将目前证人出庭以人民法院认为有必要方允许的规定，修订为申请证人出庭是律师的申请权，并由法院予以维护和保障；人民法院在审理过程中，应进一步落实罪刑法定、证据裁判、疑罪从无原则，以保障监察法的实施既能切实惩治腐败犯罪，又能充分保障人权，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

03

政府工作报告提出的“完善公共法律服务体系”，为新时代我国律师事业发展提供了机遇，也提出了挑战。

李克强总理在政府工作报告中强调：“完善公共法律服务体系”；“打造共建共治共享社会治理格局”；“完善社会矛盾纠纷多元化解机制”；“创新信访工作方式，依法及时解决群众合理诉求”；“推进平安中国建设”。作为司法部今年1号文件的《关于加快推进司法行政体制改革的意见》（以下简称“《意见》”），也将“建设公共法律服务体系、增强人民群众获得感幸福感安全感”作为工作的“总抓手”，可谓一语中的、纲举目张。

“公共法律服务”的对象是“公共”，是公众，也就是人民群众，必须坚持以人民为中心的宗旨，民有所需、我有所供，民有所求、我有所应，把人民群众对美好生活的向往作为公共法律服务的总方向。

“公共法律服务”的内容是“法律”，是法治，是法律思维和法律方式，这些内容不仅关乎人民群众物质文化生活方面的法律，而且特别涉及公平、正义、安全、环境等方面的法律需求，这一需求已经且将会更加显现。

“公共法律服务”的方式是“服务”，是专业服务，是专业法律服务。这种服务具有普惠性、公益性、可选择性的特征，而且既然是服务，也有供给与需求的理解，更有服务主体队伍的概念，而律师正是公共法律服务的核心主体。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。所有这一切，对新时代的中国律师提出了问题、提出了挑战，我们必须适应、回应，必须服务、满足，而且必须引领人民群众在上述有关法治方面的美好需求、合理诉求和理性要求。

打铁还要自身硬。在新的历史时期，为适应公共法律服务的总纲和总需要，我们必须客观分析、精准把握律师事业发展面临的主要矛盾，并采取切实而有效的对应措施。应该说，人民群众日益增长的法律服务需求与律师业不平衡不充分发展之间的矛盾，已经成为中国特色社会主义进入新时代后，我国律师事业发展面临的主要矛盾。为此必须抓铁有痕、踏石留印，化解矛盾、谋求发展。

例如刑事法律服务。在“两会”上，基于刑事案件律师辩护全覆盖试点工作开展，考虑扫黑除恶专项斗争中的律师参与，结合律师维权工作现状，我提出了《加强刑事辩护律师队伍建设，充分发挥刑辩律师作用》的提案。中国律师是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，尤其是刑辩律师，在保障人权、防范及纠正冤假错案、维护并保障司法公正、推进依法治国方面功能独特、不可替代。为此建议：依法明确刑辩律师在刑事诉讼中的地位；推进构建司法机关与律师良性互动的新型关系，维护刑辩律师执业权利；切实并加快推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革；进一步明确刑事案件认罪认罚制度中值班律师的法律地位及相关权利义务；建立刑事诉讼中律师专属辩护制度；建立健全提升和规范刑辩律师执业素质与执业能力的系统性机制和制度；制定推进刑辩事业可持续发展的财政税收制度。

这一提案已经全国政协提案委员会审核被正式受理，同时也引起了不少媒体关注，新华社、人民日报、光明日报、法制日报等都报道了相关内容，南方都市报、财新杂志还对此做了长篇专访。刑事法律服务是公共法律服务的最重要和最敏感的内容，其队伍建设和作用发挥特别值得我们行业密切关注、大力推进、坚决支持。

再如“三农”法律服务。李克强总理在政府工作报告中指出，“坚决打好三大攻坚战”，其中要“加大精准扶贫力度”，“明确各方责任，强化政策保障，把各项工作做实做好”。坚决打赢脱贫攻坚战，应注重扶贫同扶志、扶智相结合。扶志、扶智也应包括“扶法”，在提高贫困人口和贫困地区的智力水平即“智商”的同时，提高其法律意识即“法商”也应是题中应有之义。在精准脱贫的道路上，应该有法律引领推进和保驾护航，各方及各级政府应牢固法律意识，依法而行、依法管理、依法归责；而针对被扶主体，应积极提升法律意识，依法交易、依法发展、依法维护脱贫扶贫成果，实现脱真贫、真脱贫。

一是，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，需要在进一步完善我国土地立法的同时，更需要在实践中为农村尤其是农民提供法律服务。

二是，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，要完善我国集体所有制经济立法，更要为集体经济组织和成员提供法律服务。

三是，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要提供法律宣传、律师服务、司法保障。

四是，产业扶贫“上项目”，应建立社会稳定风险评估机制，其中特别要关注法律风险的评估与防范。

五是，贫困农村老年人的受赡养权、儿童的受教育权、妇女的生育权、男女的平等权等问题突出，亟需法律的教育启蒙与维护保障。

六是，针对扶贫领域专项资金的使用与管理，违规、违法甚至犯罪情况时有发生，需要司法机关依法打击，也需要刑事律师依法辩护。

七是，农村贫困地区黑恶势力不同程度存在，既应该加强依法打击力度，更需要通过法律服务和法治宣传提高农民法律意识、维权意识，保证农村长治久安。

为此，我提交《关于在打好精准脱贫攻坚战中强化法律意识和法律服务的建议》的提案，也已为全国政协受理。我特别建议：一是，切实树立“法律扶贫观”，增强精准扶贫工作中的法律意识和法律能力，将法治宣传和教育、法律服务与援助、司法引导和保障在精准脱贫攻坚战中覆盖全领域、贯穿全过程。二是，加快推进“律师进农村工程”，争取让精准扶贫所涉区域的每一个村庄都能够享受公共法律服务尤其是律师的专业服务，在法律矛盾得以妥善化解的同时，法律意识亦得到稳步提升。三是，进一步完善政府购买法律服务的机制，对提供公共法律服务的机构和组织给予财力上的支持和保障，并加大宣传、奖励力度，培养一支懂农业、知农村、爱农民的“三农”法律服务队伍，推进法律扶贫长效机制建设，打赢、打好精准脱贫攻坚战。

目标更明确，号角已吹响。文件精神、政策内容，给我们提高了战位、开阔了思路、丰富了思想、武装了头脑、指明了方向。三十五万律师义不容辞，勠力同行，不懈奋斗，以核心主体的使命感和责任感，唱响公共法律服务主旋律，定能在法治中国建设中建功立业！

习近平总书记在第十三届全国人大第一次会议上的讲话中指出：“新时代属于每一个人，每一个人都是新时代的见证者、开创者、建设者”。同样，法治中国的新时代，属于每一个律师，每一名律师都是新时代法治中国的见证者、共建者、共享者。我们要像总书记所说的，趁着新时代的浩荡东风，加满油、把稳舵、鼓足劲，劈波斩浪，扬帆远航，胜利驶向充满希望的明天！

吕红兵

全国政协委员

中华全国律师协会副会长

山西隆诚（北京）律师事务所律师事务所合伙人

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