近日，受同济大学邀请，南京办公室合伙人周军胜律师为贵州土地系统干部开展专题培训，就PPP对土地储备的作用及土地储备的新发现和新形势等问题，进行了3小时的专题发言。贵州省土地系统干部参与培训，其中包括土储中心、土储中心投融资、土储中心财务部、土储中心储备开发部、国土资源局市场管理处、住建局行政许可处、发改委固定资产投资处等部门领导出席。周军胜律师团队成员林香芹律师、邰娟一并出席。

      周军胜律师的主题发言以梳理土地储备的顶层设计为切入点，全面介绍了土地储备实务情况，系统阐释了国土储备的前景和未来。贯穿土地储备发展历程的几份核心文件为：《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发〔2004〕57号）《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》（银监办发[2008]265号）《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号）《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）。

      上述文件，将我国土地收储发展历程划分为3个主要阶段。第一阶段为鼓励性发展阶段。通过15号文，国务院提出有条件的地方政府试行建设用地收购储备制度，随即57号文，银监会即发文对土地储备贷款作出规范，虽限制土地储备贷款的借款人仅限于土地一级开发的机构，但明确打开通过贷款完成土地储备的路径，而就土地一级开发的机构是谁的问题，国土资源部在277号文明确为：土地储备机构作为土地收储实施主体，由市、县人民政府国土资源管理部门批准；第二个阶段为规范性发展阶段。银监会在265号文中明确，信托机构应充分认识土地储备贷款风险，规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%，贷款期限最长不得超过2年，又在54号文中规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质上暂停了信托公司向土地储备机构提供融资的做法。2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会通过162号文联合提出，要建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理，土地储备机构逐步往规范化发展。第三阶段为治理性发展阶段。2014年国务院43号文严格规范地方政府融资行为，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委再次联合通知：进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。纵观整个土地储备法规、规章颁布史，可以清晰地看出政府部门对于土地储备事宜从最先的鼓励，到规范管理，最后对土地储备过程中违法行为严格治理的态度转变。

      之前，我国土地储备的资金来源主要为政府的一系列开支和财政部门从土地基金中划出一部门的资金，虽然如此，土地储备资金依然不能满足使用，为解决政府资金匮乏问题，政府贷款时有出现，而不规范的地方政府举债措施，也随之发生。为此，财政部通过《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 （财预〔2017〕50号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知 》（财预〔2017〕62号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）三部规章，全面监管地方债务，防止违规举债行为的发生。规定地方政府不得将土地储备预期收入作为融资平台偿债资金来源；发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为；并自此确定“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。周军胜律师认为，当下在土地储备融资方面，除政府债券以外的债权融资已不具可执行性，若希望彻底解决资金困难，在有效规划土地收储的前提下，只能依赖股权融资实现。

      周军胜律师谈到，在土地储备中全面应用PPP（公私合作），能够有效发挥社会资本的能动性，依据政府引导，调动和汇总社会资金投向国土收储。周军胜律师深入解释了土地收储中PPP适用的一些难题，通过案列浅显易懂的介绍了PPP在土地收储过程中的操作要点和注意事项。就土地一级整理中适用PPP的条件问题、项目公司是否需要持有土地使用权问题、PPP如何与土地专项债券交叉使用等问题，开展了深入讨论。之后，又对特色小镇项目、体育基础设施项目、园区建设项目、湿地公园等项目进行剖析，从中寻找如何融入土地整理并使用PPP模型实现土地收储的目的等内容，进行了热烈的互动交流。后来，周军胜律师也提示，不是所有公共项目都适用PPP模式，一个土地收储项目能否适用PPP，要综合判断四个基本要件：边界范围清晰；产出要求具体；绩效指标跟踪；收益来源可靠。

      培训过程中，学员积极讨论，反响热烈，能将各自在土地储备过程中遇到的问题，全面展现并积极讨论对策。就常规的疑难问题，周军胜律师及团队成员认真解释，阐明学术界和政府规范性文件的主要内容；就无解事项，也能真诚回复并发表个人观点。整场培训得到了参会人员的一致认可。